Makeover i sikte för stödet till sårbara stater?

Påsken spenderade jag i Västafrika, närmare bestämt i Elfenbenskusten. Landet vid Guineabukten som efter självständigheten från Frankrike 1960 hade en stabil tillväxtkurva. Efter en statskupp och påföljande inbördeskrig i början av 2000-talet, samt de så kallade eftervalsoroligheterna 2010–2011, spås republiken nu åter vara på väg uppåt och framåt. Elfenbenskusten är en av världens största producenter av kaffe, ökar kraftigt sin egen raffineringskapacitet för kakao, och satsar stort på att bygga ut infrastrukturen. Flera stora företag investerar åter i landet, och internationella organisationer återvänder. Till exempel flyttade Afrikanska utvecklingsbanken förra året tillbaka sitt huvudkontor till Abidjan efter tio års frånvaro.

Samtidigt rankas Elfenbenskusten på plats 171 av 187 på FN:s utvecklingsprograms Human Development Index. Landet har klättrat något sedan mitten av 2000-talet, men fortfarande återstår mycket för att hela befolkningens levnadsstandard ska höjas. Över 23 procent lever på under 1,25 US-dollar om dagen, och i jämställdhetsindexet hamnar landet på plats 141 av 149.

När OECD, organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, nyligen presenterade sin States of Fragility Report där världens länder rankas efter hur sårbara de är utifrån ett antal parametrar, noterades att Elfenbenskusten tillsammans med länder som Centralafrikanska republiken, Tchad, Haiti, Sudan och Jemen hamnade i det högsta skiktet. Placeringen förvånade flera personer jag pratade med under mitt besök i Abidjan. De menade att bedömningen var orättvis eftersom de olika riskfaktorerna som tagits i beräkning inte viktats mot varandra. En del av förklaringen ligger i att trots att Elfenbenskusten hade en väldigt hög tillväxt förra året, runt åtta procent, är fattigdomsstatistiken fortsatt nästan oförändrad. Det är dock naturligt något som tar längre tid att vända.

Vad som skiljer årets OECD-rapport från tidigare rapporter är att man tydligare utgått från de faktorer som leder till sårbarhet, fragilitet och instabilitet i ett land, i stället för att utgå från stater som tidigare klassats som fragila och fokusera på varför just de länderna hamnat där. Man har vänt på perspektiven och fokuserat på universella sårbarhetsprinciper. Många av de utmaningar fragila stater står inför är av gemensam karaktär, samtidigt som den specifika kontexten i varje land naturligtvis skiljer sig åt.

De fem huvudsakliga parametrar man har tittat på i årets rapport är våldsnivåer, tillgång till rättvisa, ansvarstagande och inkluderande institutioner, ekonomisk inklusivitet samt kapacitet att hantera, stävja och förebygga sociala, ekonomiska och miljörelaterade kriser. Dessa fem parametrar har applicerats på världens länder och utefter resultaten har man identifierat de 50 mest utsatta länderna.

Resultatet skiljer sig på det stora hela kanske inte nämnvärt från tidigare listor över fragila stater. Men i den nya rapporten kan man se att flera medelinkomstländer, som tidigare inte klassats som fragila, ändå utmärker sig vad det gäller till exempel höga våldsnivåer och bristen på tillgång till rättvisa.

För att kunna stärka fragila stater och minska risken för kollapser och återfall i konflikt, menar OECD att den uppsättning verktyg som det internationella samfundet använder bör revideras. Institutionsbyggande och investeringsfrämjande åtgärder pekas ut som centrala för att hjälpa länder att ta sig ur 50-listan, tillsammans med starkare nationella skattesystem. OECD menar vidare att det internationella samfundets stöd till sårbara stater måste bli mer behovsanpassat. Om stödet till exempelvis institutionsbyggande och våldsdämpande åtgärder inte förändras, kommer den globala fattigdomen att bestå och år 2030 kan så många som upp till en halv miljard människor leva på under 1,25 US-dollar om dagen.

Rekommendationerna möjliggör förbättringar av det internationella samfundets stöd till de nationella processer som pågår i flera av de 50 högriskländerna. Det gäller särskilt finansiellt stöd och bistånd. Nuvarande biståndsflöden gör stor nytta för många av världens fattiga, men det finns risker kopplade till hur biståndet fördelas. I rapporten redovisas exempelvis att endast fyra procent av det officiella biståndet öronmärks för de freds- och statsbyggandemål som rör just tillgång till säkerhet och rättvisa och inkluderande politik. Och en betydande del av det internationella stöd som går till säkerhetssektorreformprocesser finns inte ens kodat, vilket gör att det blir oerhört svårt att mäta effekter över tid.

Samtidigt ger sårbarhetsindexet inte svar på alla frågor. Ett nationellt ägarskap i kombination med en kapacitet att faktiskt ta emot stöd, spelar stor roll. Länder med god samhällsstyrning och starka institutioner är ofta bättre på att använda stöd mer effektivt, vilket därmed ger stödet en större effekt. När man analyserar behov och tilldelning av biståndsmedel, måste man ta hänsyn till den specifika kontexten – balansen mellan behovet av bistånd och ett lands egna förvaltningskapacitet, tillsammans med faktorer kopplade till risken för återfall i konflikt.

Just Elfenbenskusten behöver förstås investeringar och är ett sårbart land på flera sätt, men samtidigt lyckas landet emittera statsobligationer, det vill säga det bedöms så pass stabilt och välfungerande att det får låna från internationella finansmarknader.

I höst är det återigen presidentval i landet. Förra presidenten Gbagbo sitter i Haag och inväntar rättegång i Internationella brottmålsdomstolen (ICC) för brott mot mänskligheten, och hans fru dömdes nyligen i en ivoriansk domstol till 20 års fängelse för samma brott. Höstens valomgång sätter strålkastarljuset på flera av de sårbarhetsfaktorer som bland annat OECD tittar på i sina mätningar. Hur kommer landets institutioner att administrera valgenomförandet, och hur kommer de att hantera eventuell turbulens som kan uppstå?

När jag under en av mina sista dagar i Elfenbenskusten blev stoppad i en poliskontroll och den vänliga trafikpolisen förklarade för mig att jag och mitt resesällskap tyvärr kört för fort och måste betala böter, blev jag först misstänksam. Men vi fick en riktig officiell bot, ingen andades om några extrabetalningar, och vi kunde åka vidare. Ett lite steg taget mot större transparens och förtroendeskapande möjligtvis, men det är som bekant de små stegen som ofta räknas.