Lång väg till EU-medlemskap för Bosnien och Hercegovina

För att Bosnien och Hercegovina ska komma vidare i EU-närmandet måste viktiga reformer genomföras. Sannolikt kommer ett EU-medlemskap att dröja många år till. Sveriges bistånd till västra Balkan bidrar till ländernas EU-närmande och kompletterar EU:s verksamhet men många utmaningar återstår i landets väg mot ett fullvärdigt medlemskap i unionen.

Av de sex länderna på västra Balkan är Bosnien och Hercegovinas förutsättningar till ett EU-medlemskap bland de mest utmanande.

Efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022 har frågan om EU:s utvidgning åter blivit högaktuell. Som ett resultat av den nya geopolitiska situationen i Europa har fler och fler EU-ledare under det senaste året framhävt vikten av ett ”europeiskt perspektiv” för länderna i EU:s närområde.

Ukraina och Moldavien fick, efter en rekordsnabb procedur, så kallad kandidatlandsstatus i juni 2022. Det är ett viktigt steg i EU-närmandet då en sådan status är nödvändig för att på sikt kunna inleda formella förhandlingar om ett medlemskap. I samma veva återuppväcktes även möjligheten för länderna på västra Balkan att få gå med i unionen. Både Albanien och Nordmakedonien gavs klartecken i juli 2022 att börja förhandla om ett EU-medlemskap efter en lång tids väntan. Nordmakedonien hade då varit kandidatland till EU i 17 år, och EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen kallade händelsen för historisk.

Av de sex länderna på västra Balkan är Bosnien och Hercegovinas förutsättningar till ett EU-medlemskap bland de mest utmanande. En omfattande korruption, ett svagt rättsväsende och många interna politiska splittringar är bara några av de hinder som landet kämpar med. EU-kommissionen har i sina tre senaste årliga landrapporter slagit fast att inga eller måttliga reformframsteg, kopplat till EU-närmandet, har genomförts i landet. Enligt den senaste rapporten från oktober 2022 låg Bosnien och Hercegovina fortsatt på sista plats i EU:s integrationsprocess. Rapporten lyfter särskilt fram den bristande kampen mot korruption och organiserad brottslighet, den svaga rättsstaten samt de politiska partiernas nyttjande av staten för egen vinning som stora utmaningar att ta itu med.

Fortsatta reformansträngningar prioritering under ordförandeskapet

Med kriget i Ukraina har den politiska splittringen i landet förstärkts vidare. Bosnien och Hercegovina är extra sårbart för externa aktörer som kan försöka underblåsa de polariserande krafterna i landet ytterligare i syfte att påverka EU negativt.

Mot bakgrund av det förändrade geopolitiska läget i Europa och dess närområde fattade Europeiska rådet i slutet på 2022 beslutet om att även ge Bosnien och Hercegovina kandidatlandsstatus till ett EU-medlemskap. Utvecklingen i EU:s närområde är av stor betydelse för Sverige som samarbetar med länderna på västra Balkan för att bidra till en demokratisk utveckling där mänskliga rättigheter, rättsstatens principer och jämställdhet står i fokus.

Det svenska biståndet har som utgångspunkt att bidra till ländernas EU-närmande och komplettera EU:s verksamhet med fokus på grundläggande reformer. En av prioriteringarna under Sveriges ordförandeskap i EU är att uppmuntra EU-närmandet på västra Balkan genom fortsatta reformansträngningar. Sveriges position är tydlig – den säkerhetspolitiska utvecklingen på västra Balkan är viktig för regionen och för Europa som helhet. Sverige välkomnade Europeiska rådets beslut att ge kandidatlandsstatus till Bosnien och Hercegovina.

FBA:s arbete med att stötta EU-närmandet skär främst inom ramen för strategin för Sveriges reformsamarbete med västra Balkan och Turkiet 2021–2027. FBA har som uppdrag att bidra till fokusområdet Fredliga och inkluderande samhällen och stärka regionens förutsättningar för inkluderande försoningsprocesser samt konflikt- och våldsförebyggande arbete. FBA:s arbete i Bosnien och Hercegovina bidrar idag primärt till konfliktlösande, konfliktförebyggande och förtroendebyggande arbete genom att skapa bättre förutsättningar för försoning och minskad polarisering.

Utsikter för EU-närmande fortsatt svårt

Beslutet om kandidatstatus togs emot med glädje av de bosniska medborgarna. EU-närmandet utgör den starkaste positiva kraften i landet både vad gäller ekonomisk och social utveckling samt ökat stöd för mänskliga rättigheter. Stödet för EU-inträdet är stort bland den bosniska befolkningen och även de ledande politikerna ställer sig positiva till det. 2019 låg stödet för ett EU inträde hos befolkningen på 75 procent, men med en tydlig splittring över etniska linjer bland landets tre stora etniska grupper; bosniaker, bosnienserber och bosnienkroater. Hos de förstnämnda låg stödet på 88 procent, bland bosnienkroater på 75 procent och stödet bland bosnienserberna var lägst med 54 procent.

Att Bosnien och Hercegovina fått kandidatlandsstatus är ett stort steg närmare unionen, och en viktig signal från EU att landet hör hemma i Europa. Statusen kommer dock med tydliga villkor och landet måste fortsatt genomföra viktiga reformer innan det kan bli aktuellt att börja förhandla om ett EU-medlemskap.

Utsikterna för detta är inte lovande i dagsläget.

Den största utmaningen är de ledande partiernas fokus på politisk maktkamp i stället för reformer. Något som de har ägnat sig åt sedan undertecknandet av Daytonavtalet som avslutade kriget men lade grunden för landets komplicerade konstitution vilken möjliggör politiska blockeringar. En effektiv dialog på högsta politiska nivå är därför ofta svår att genomföra. Det beror dels på den administrativa komplexiteten, men framför allt bottnar det i bristande politisk vilja och etniskt motiverade politiska låsningar. Det är i synnerhet fallet i Republika Srpska, en av landets två entiteter där motstånd mot EU:s reformer ytterligare har bromsat landets efterlevnad av unionens anslutningskriterier.

En av prioriteringarna under Sveriges ordförandeskap i EU är att uppmuntra EU-närmandet på västra Balkan genom fortsatta reformansträngningar.

Ett av de största strukturella problemen är att Republika Srpska blockerar genomförandet av alla initiativ som bygger upp statlig kompetens, vilket ofta är en förutsättning för ett fungerande EU-samarbete. Som ett resultat av detta förblir Bosnien och Hercegovinas institutionella struktur och dess inre marknad fragmenterad. En annan utmaning för EU-samarbetet är det faktum att entitetens traditionellt starka relation till Ryssland har stärkts ytterligare i och med kriget mellan Ryssland och Ukraina. Trots Republika Srpskas påstående om neutralitet har dess öppna stöd för Ryssland varit konsekvent. Det inkluderar fortsatta offentliga högnivåresor till Moskva, pro-ryska demonstrationer och politiska uttalanden där stöd för Putin och hans regim uttryckts.

Trots att staten Bosnien och Hercegovina har anslutit sig till EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik kan landet inte genomföra restriktiva åtgärder mot Ryssland då Republika Srpska blockerar sådana åtgärder. Bosnien och Hercegovina bryter till exempel mot EU:s viseringspolitik, bland annat genom att låta ryska medborgare resa in i landet utan visum.

Den unika och komplexa konstitutionella strukturen som utformades baserat på Daytonavtalet har inte enbart möjliggjort ett etniskt splittrat politiskt system, utan även lagt grunden för ett system som underlättar för maktmissbruk och korruption. Den omfattande korruptionen har många negativa konsekvenser. En allvarlig sådan är en ökad misstro mot statliga institutioner hos den bosniska befolkningen. Bosnien och Hercegovina sticker ut med lägst förtroende i hela västra Balkanregionen, och rättsväsendet erhåller särskilt lågt förtroende.

Europakommissionens expertrapport om rättsväsendet i Bosnien och Hercegovina 2019 visar att landet befinner sig i en så kallad ”state capture”, vilket innebär att aktörer inom bland annat politiken, offentlig sektor, näringslivet och militären påverkar beslutsfattandeprocesser till förmån för sina personliga intressen genom systemisk korruption.

Strukturella utmaningar

Landets konstitutionella utformning strider dessutom mot den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter då medborgare som inte tillhör ett av de tre konstituerande folken (bosniaker, bosnienserber och bosnienkroater) åtnjuter färre rättigheter. Uppskattningsvis saknar 400 000 bosnier – ca 12 procent av befolkningen – rätt att kandidera till president – eller parlamentsposter på grund av religion, etnicitet eller hemvist. Europadomstolen för mänskliga rättigheter har ålagt Bosnien och Hercegovina att åtgärda detta, vilket är en bindande skyldighet i och med landets medlemskap i Europarådet. De nödvändiga konstitutionella förändringarna har dock inte genomförts trots att det har gått mer än tio år sedan domstolens påbud.

Situationen för ickestatliga aktörer och journalister är också alarmerande. Trots konstitutionellt stöd för fri och oberoende media är verkligheten en annan. Det finns en tydlig hotbild mot journalister som rapporterar om korruption och andra känsliga frågor. Civilsamhället i landet är dessutom fragmenterat och många organisationer är helt beroende av projektstöd från internationella givare. Republika Srpska har under 2023 lagt fram ett lagändringsförslag om att kriminalisera förtal och både nationella och internationella aktörer fruktar att lagen ämnas användas för att tysta kritiska journalister och civilsamhällesröster.

Utöver lagändringsförslaget om förtal diskuteras också en lag om registrering av civilsamhällets inkomster och tillgångar i Republika Srpska. Flera civilsamhällesaktörer har starka farhågor då den förefaller likna den ryska så kallade ”foreign agent”-lagen som stämplar civilsamhällesorganisationer som får internationellt stöd som utländska agenter.

De svåra förutsättningarna för Bosnien och Hercegovina kommer inte att förändras med en kandidatlandsstatus.  För att komma vidare i EU-närmandet måste viktiga reformer genomföras omgående men sannolikt kommer det att dröja många år till, och det under förutsättning att det politiska ledarskapet tar sitt ansvar. Även om den bosniska befolkningens stöd för ett EU-medlemskap anses vara högt saknas en offentlig diskussion och förståelse för processen samt vad ett EU-närmande kräver av myndigheter och politiker.

Många politiska företrädare ser på EU framförallt som en finansiell givare. EU ger årligen 73 miljoner euro till Bosnien och Hercegovina, vilket gör unionen till den dominerande givaren i landet. Det ekonomiska stödet är brett och syftar till att stötta landets EU-närmande och de reformer som krävs för att kunna uppfylla kriterierna för ett EU-medlemskap.

Dock – som nämnt ovan – blockeras många kritiska reformer av etno-nationalistiska politiker eller implementeras bristfälligt. Gapet mellan ambition för djupgående reformer och en verklighet där politisk ovilja sätter gränser för att genomföra förbättringar ökar frustrationen både inom det internationella samfundet och bland medborgarna.

Även om EU anses vara en generös givare anser många medborgare och icke-statliga aktörer att unionen inte har agerat tillräckligt hårt eller tydligt mot de styrande krafterna. Det råder även en stor frustration mot att det fortsatt är de etno-nationalistiska politikerna som tycks sätta agendan för dialogen mellan Bosnien och Hercegovina och EU. Konsekvenser av icke-genomförda reformer uteblir medan EU:s finansiering för dessa fortsätter att ges till landet.

En kandidatstatus för Bosnien och Hercegovina, hur glädjande det än är, kan i det här sammanhanget tolkas som ett ytterligare tecken att de styrande etno-nationalistiska parterna i landet kan fortsätta med sin politik utan några reella konsekvenser och att den nyvunna statusen snarare är ett signalpolitiskt ställningstagande än en reell möjlighet för ett inträde i unionen.

Trots det starka stödet för ett EU-närmande är förutsättningarna för att landet ska uppfylla EU:s vidare krav fortsatt mycket begränsade. Kandidatlandsstatus må vara ett viktigt steg mot ett EU-medlemskap men det är ett steg, som EU-kommissionens rapporter vittnar om, som landet inte har gjort sig förtjänt av.

Läs om FBA:s arbete i Västra Balkan.

av Lejla Hastor